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评审模式改"借权"为"借智"

作者:宋军 杜云峰 发布于:2020-04-02 11:59:00 来源:湖北省荆门市财政局
 《深化政府采购制度改革方案》强调,深化政府采购制度改革要坚持问题导向,强化采购人主体责任,建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理和评审机制。强化采购人的主体责任,必须做到有权有责,权责对等。而原法律制度设计却存在缺陷,权责不对等,准确说是有责无权,特别是采购的使用权与决策权、选择权剥离,对供应商的选择权不仅被剥夺,而且被分离,选择权实质上分别掌握在采购代理机构和评审专家手中,致使采购人在落实主体责任上有苦难言,如何解决这个问题呢?将政府采购的专家评审模式中的“借权”改为“借智”,将采购中的决策权还给采购人。
 
    原法律中的评审模式存在弊端
 
    我国的政府采购法律规定,政府采购的评审活动不管是大项目(公开招标数额标准以上),还是小项目(公开招标数标准下、采购限额标准以上)都由依法组成的评标委员会(谈判、询价等小组,下同)评审后出具评审报告,采购人只能在规定的时间内,在评审报告推荐的中标、成交供应商候选人名单中,按其排序确定中标、成交供应商。这种模式存在四个弊端。
 
    一是采购人选择供应商的权利被剥夺。采购人的选择供应商的权利,被评标委员会“剥夺”或“侵占”了。在评标委员会中采购人有多少话语权呢,五分之一至三分之一?如果采购人的代表在评审中比较认真的话,还能在评审中代表采购人的意志,否则,采购人的评审权完全丧失。最终,采购项目的评审则由几个临时抽取的、与采购项目没有任何关联、甚至是退休的人员或者专业知识老化的人员,在采购代理机构约定的评审时间内评审。目前,有少数评审专家在评审时,甚至连评审规则、评审标准等都没有看完、看清,更谈不上“看”完所有投标(响应)供应商投标文件,就匆忙评审,下结论。由评标委员会评审制度设计的初衷,是为了让使用者与评审者分离,最大限度地体系“三公”原则,同时,充分何用评审专家的专业知识。但是,理想很丰满、现实却很骨感。“几个与采购活动不直接相关的人(评标委员会的评审专家)决定着采购结果、决定着财政的购买性支出的节约、决定着中标供应商成千上万甚至过亿元的利润。在评审过程中评审专家的责任心靠什么来维系或支撑呢?爱国心?道德感?良心?纳税人权利?几百元的评审费?”采购项目的评审权被这些人“占有”,能体现“三公”?难说。
 
    二是评标委员会也是一个“皮影”。业内都知道,评审专家的评审,也是一个皮影,都是按采购代理机构设计的评审规则、标准进行评审,而综合评分法中的权重、分值的设定,也没有一定之规,是采购代理机构的工作人员自己“编写”的,根本没有法规依据和规律可循。
 
    三是无形中增加了采购时间。委托采购的是采购代理机构完成采购任务后,出具评审报告,采购人依据候选名单“选择”中标、成交供应商。众所周知,采购人是无权选择的,只能按排序进行“选择”,没有充足的理由是不能推翻采购代理机构推荐的结果的。而这种没有意义的“选择”,法规还规定了5个工作日的“确定”中标、成交供应商的时间,那怕是一个小的询价采购项目也是如此,这无形中增加了采购时间,降低了采购效率。
 
    四是增加了采购成本。目前,一些小的、简单的采购项目,如询价采购,采购预算金额也只有20万左右,但由于要委托采购,并聘请评审专家,请评审专家就要支付评审专家的劳动报酬。所以,就要多余支出采购项目预算金额的10%至15%。这就有了为什么有些采购项目通过政府采购比私人采购价格高的问题(原因之一)。而采购人将采购项目委托给采购代理机构代理采购,是将自己分内的事情,委托他人帮助自己完成,这是一种“购买服务”的行为,也增加了行政性支出。
 
    还权于采购人使之做到权责对等
 
    采购人是政府采购活动中的主要当事人,是政府采购活动的主体,应该做到选择权、决策权的统一和权利、义务的对等。
 
    在《政府采购法》设计之初,更多地考虑通过程序的规范来防范腐败现象的发生。所以,整个政府采购是一个重程序性的设计的制度。随着我国依法治国理念的不断推进,反腐倡廉深入人心,信息公开力度的加大,如果还通过多重程序设计来阻断腐败现象发生不仅意义不大,而且成本较高。当初设计将采购人的采购权与决策权分离,防范采购人利用采购权搞腐败,很大原因是因为政府采购信息不透明。而目前政府采购活动全过程从预算编制、采购意向、采购项目公告、采购救济事项、采购结果(包括参与评审人员)、采购合同等所有信息都分别公开,可以说没有死角了。使采购活动的腐败行为易发现、易查处,违法违规的成本加大。所以,到了还权于采购人的时候了。如何还权呢?
 
    一是依据不同采购方式或者其采购项目的复杂程度或者采购项目预算资金的大小,采取不同的组成评标委员会的形式。目前,我国有6种法定的采购方式,其中两种招标采购方式,四种非招标采购方式(暂且将竞争性磋商也称为非招标采购方式)。不管是招标采购,还是非招标采购,其评标委员会的组成都是在专家库中抽取(特殊情形除外),那怕是询价采购,也是如此要求操作。通过改革,将采购项目中采购需求明确且采购预算资金小的评标委员会的成员,都由采购人的相关人员担任,需要“借智”的采购项目,可以聘请专家作为参谋或者参与评审。
 
    二是采购人有选择评审专家的权利。原法规规定,除特殊情形外,评审专家都是在专家库中随机抽取,采购人对被抽取的评审专家根本不了解。按理,采购人对采购项目是比较清楚的,而且对业内的相关专业的专家十分熟悉,知晓什么专业、什么类型、什么知识结构的评审专家适合评审该项目。所以,应该给采购人选择评审专家的权利,让采购人有针对性的选择评审专家,改变一味抽取专家的方式。
 
    三是增加评标委员会中采购人代表的比例。对于大型的、复杂的需要利用集体智慧来评审的采购项目其评标委员会中采购人的代表比例应增加,保证采购人的话语权。只有保证了采购人的话语权,才能体现采购人的决策权。可以将采购人的代表所占比例增加至五分之三。同时,取消法律内专家参与评审的规定。因为,采购项目合同的相关法律条款可以由采购人的法律顾问把关。
 
    四是充分发挥专家的参谋作用。目前,专家参与评审,是直接走到了前台,起决策作用。而要真正落实采购人的主体责任,就是要让评审专家从前台,退到后台,大的或复杂的或采购需求不明确的采购项目,采购人或者采购代理机构可以聘请专家先成立咨询小组,起参谋作用,采购人只是“借专家的智”,而不是“让决策权于专家”,专家只起咨询作用。

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